L’ex Ferriera diventa Punto Franco. Ma l’Allegato VIII non è una scatola vuota

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Nell’area sono già pronti quattro ettari per 300 semirimorchi del terminal HHLA. Manca ancora l’estensione del regime franco: un passaggio che riporta in primo piano il legame mai sciolto fra Porto Franco e Territorio Libero di Trieste

Nell’area dell’ex Ferriera di Servola è già pronto il nuovo parcheggio della Piattaforma logistica del porto di Trieste: quattro ettari, sistemati dalla friulana Icop, capaci di ospitare 300 semirimorchi del terminal gestito da HHLA PLT Italy. Dove un tempo sorgevano l’altoforno e la cokeria, il primo tassello della riconversione industriale è dunque materialmente completato.

Per utilizzarlo, però, manca ancora un passaggio decisivo: l’estensione del Punto Franco. L’Autorità di sistema portuale ha avviato l’iter e la richiesta, presentata il 18 agosto dal presidente Marco Consalvo, ha ricevuto il parere favorevole della Giunta comunale il 31 agosto; dovrà esprimersi anche la Regione. Solo quando arriverà la documentazione HHLA potrà cominciare a impiegare i nuovi spazi.

Le ragioni sono concrete. Il traffico Ro-Ro cresce di oltre il 5 per cento e più di dieci traghetti alla settimana collegano Trieste soprattutto con la Turchia, attraverso DFDS, Grimaldi e Ulusoy; recentemente si è aggiunta anche la linea egiziana con Damietta. L’ingresso di Grimaldi ha aumentato ulteriormente la richiesta di stalli, tanto che la compagnia vorrebbe portare le proprie toccate settimanali da quattro a cinque. I container, al contrario, soffrono dopo il trasferimento di Maersk a Fiume.

Il piazzale, insomma, è pronto; il suo regime giuridico ancora no. Ed è proprio questo scarto fra cemento e diritto a rendere la vicenda interessante.

L’area di quattro ettari ricavata nell’ex Ferriera di Servola e predisposta per ospitare fino a 300 semirimorchi del terminal HHLA PLT Italy. Il piazzale è già stato completato, mentre è ancora in corso la procedura per estendervi il regime di Punto Franco. Foto: ShipMag.

Fin qui nulla da obiettare. Anzi, sarebbe ora che una prerogativa rimasta per decenni compressa o utilizzata a corrente alternata tornasse al centro della politica portuale.

La notizia pubblicata da TriestePrima contiene però una frase che merita attenzione: «L’Allegato VIII entra nell’operatività del porto».

È precisamente qui che la vicenda dell’ex Ferriera smette di essere soltanto una questione di piazzali, dogane e nuovi terminal. Perché l’Allegato VIII non è una generica normativa sulle zone franche: è lo Strumento internazionale per il Porto Franco di Trieste allegato al Trattato di pace del 1947. E quel Porto Franco non venne concepito come un’appendice speciale di un porto italiano, ma come parte integrante del Territorio Libero di Trieste.

Un collegamento scritto nel Trattato

Il punto emerge già dall’articolo 34 dell’Allegato VI, lo Statuto permanente del TLT. La disposizione stabilisce che nel Territorio Libero venga istituito un porto franco, amministrato sulla base dell’Allegato VIII, e che sia il Governo del Territorio Libero ad adottare la legislazione e le misure necessarie alla sua attuazione.

L’Allegato VIII è ancora più esplicito. Definisce il Porto Franco come azienda di Stato del Territorio Libero e, proprio nel caso di un ampliamento, prevede una decisione assunta dagli organi del TLT su proposta del Direttore del Porto Franco.

Naturalmente quegli organi non furono mai costituiti nella forma prevista. Il mancato accordo tra le potenze sulla nomina del Governatore impedì il pieno funzionamento dello Statuto permanente e lasciò incompleta l’architettura istituzionale disegnata nel 1947. Dopo il Memorandum di Londra del 1954, fu l’amministrazione italiana a gestire il porto e ad adattarne il funzionamento al proprio ordinamento.

Ma questa evoluzione storica non rende irrilevante l’origine del regime. Al contrario, mostra la contraddizione sulla quale Trieste continua a muoversi: l’apparato amministrativo è italiano, mentre il carattere speciale del Porto Franco continua a essere fatto derivare dall’Allegato VIII.

L’Allegato VIII non può valere soltanto quando conviene

Il progetto per l’ex Ferriera segue la procedura italiana: l’Autorità portuale estende il regime dopo avere consultato Comune e Regione, mentre devono essere predisposte le strutture per l’Agenzia delle dogane e la Guardia di finanza. È il sistema oggi concretamente operante e nessuno può fingere che nel frattempo non siano trascorsi quasi ottant’anni.

Tuttavia, se per attribuire alla nuova area il regime speciale si richiama l’Allegato VIII, bisogna riconoscere anche ciò che quello strumento rappresenta. Non un semplice pacchetto di facilitazioni fiscali, ma un ordinamento portuale nato per garantire libertà di transito, accesso non discriminatorio e apertura alle navi e alle merci di tutti i Paesi, nell’interesse del commercio internazionale e degli Stati dell’Europa centrale.

Non è quindi possibile utilizzare l’Allegato VIII come una cassetta degli attrezzi dalla quale estrarre la chiave utile del momento, lasciando dentro tutto il resto. Se costituisce il fondamento dell’ampliamento, conserva inevitabilmente anche la propria storia, la propria funzione internazionale e il collegamento con il TLT stabilito dal Trattato.

Il Memorandum di Londra del 1954, del resto, impegnò espressamente il Governo italiano a mantenere il Porto Franco in generale conformità con gli articoli da 1 a 20 dell’Allegato VIII. Quella formula consentiva gli adattamenti necessari a un’amministrazione diversa da quella originariamente prevista, ma non trasformava il regime internazionale in una concessione dello Stato italiano.

La configurazione del Punto Franco nell’area della Piattaforma logistica: in azzurro il Punto Franco PLT, in arancione l’area oggetto dell’estensione, in verde il Punto Franco sospeso e in rosso il perimetro doganale. Fonte: Logistica Giuliana.

Una questione che non si risolve con gli slogan

Anche il parere redatto nel 2015 dai professori Thomas D. Grant e Guglielmo Verdirame distingue con attenzione i due aspetti. Da una parte, riconosce le difficoltà di rendere oggi operativo l’apparato amministrativo previsto per il Territorio Libero e per il suo porto. Dall’altra, osserva che non è affatto chiaro in quale modo sarebbero venuti meno gli obblighi sostanziali del regime franco, applicabili anche da un’amministrazione effettiva diversa da quella immaginata nel 1947.

È una distinzione utile perché evita entrambe le semplificazioni: quella secondo cui nulla sarebbe cambiato dal 1947 e quella, opposta, secondo cui del Trattato sopravvivrebbe soltanto ciò che le autorità italiane decidono di utilizzare.

La conferma della Max Planck Encyclopedia di Oxford

Questa distinzione trova una conferma particolarmente autorevole nella voce Trieste, firmata dal giurista austriaco Helmut Tuerk e pubblicata nella Max Planck Encyclopedia of Public International Law da Oxford University Press. Pur considerando risolta con gli Accordi di Osimo la controversia territoriale su Trieste, Tuerk afferma espressamente che «lo speciale regime giuridico del Porto Franco di Trieste, istituito dall’Allegato VIII del Trattato di pace con l’Italia, rimane tuttora in vigore».

«The special legal regime of the Free Port of Trieste established under Annex VIII Treaty of Peace with Italy […] remains in force today.»

L’autore ricorda che i principi dell’Allegato VIII furono applicati dall’Italia anche mediante gli accordi sull’utilizzazione del Porto Franco conclusi con l’Austria nel 1955 e nel 1985 e con l’Ungheria nel 1988. Il regime internazionale, dunque, non scomparve né con il Memorandum di Londra né con gli Accordi di Osimo.

Tuerk aggiunge una precisazione che investe direttamente la possibilità di modificare l’estensione territoriale del Porto Franco:

«Any alteration of the legal status of the Free Port of Trieste, such as a modification of its boundaries based on economic considerations by transferring or reducing the size of the areas that are subject to an international regime, is thus closely connected with the fulfillment of international obligations by Italy.»

«Qualsiasi modifica dello status giuridico del Porto Franco di Trieste, come una modifica dei suoi confini basata su considerazioni economiche mediante il trasferimento o la riduzione dell’estensione delle aree sottoposte a un regime internazionale, è pertanto strettamente connessa all’adempimento degli obblighi internazionali dell’Italia».

La voce fu aggiornata nel febbraio 2009 e non riguarda, quindi, la specifica procedura oggi avviata per l’ex Ferriera. Ma stabilisce il principio generale decisivo: le variazioni territoriali del Porto Franco non sono una materia esclusivamente interna, perché incidono su aree sottoposte a un regime internazionale e devono essere valutate alla luce degli obblighi dell’Italia.

Il punto non è sostenere che una delibera comunale debba improvvisamente essere sostituita da un’inesistente Assemblea popolare del TLT. Il punto è chiedere con quale fondamento l’attuale amministrazione possa invocare l’Allegato VIII, modificarne l’ambito territoriale e sfruttarne le prerogative senza affrontare pubblicamente la natura internazionale dello strumento.

Non è una domanda astratta. Riguarda la disciplina doganale, la destinazione delle aree, la libertà dei traffici e il rapporto fra gli interessi fiscali italiani ed europei e i diritti attribuiti dal Trattato agli altri Stati.

L’ex Ferriera riapre una questione mai chiarita

L’estensione del Punto Franco può essere positiva per il porto e per l’economia di Trieste. Il problema non è l’ampliamento in sé. Il problema è continuare a presentare il regime franco come una peculiarità italiana quando occorre amministrarlo e come un’eredità del Trattato internazionale quando occorre valorizzarlo.

La vicenda dell’ex Ferriera offre dunque l’occasione per uscire finalmente da questa ambiguità. Se l’Allegato VIII torna nell’operatività del porto, deve tornarvi per intero: non necessariamente riproducendo meccanicamente istituzioni mai entrate in funzione, ma rispettandone finalità, obblighi e beneficiari.

Il Porto Franco di Trieste nacque insieme al Territorio Libero e per svolgere una funzione che superava Trieste stessa: servire senza discriminazioni il commercio dell’Europa centrale. Questa origine non impedisce di costruire il Molo VIII, di sviluppare i collegamenti con la Turchia o di accogliere nuovi investimenti. Semmai offre a quei progetti una dimensione molto più ampia di quella contenuta in una delibera comunale.

Ma impone anche una certa onestà. Non si può ricordare l’Allegato VIII soltanto quando apre una porta e dimenticarlo quando pone una domanda.

E l’ex Ferriera, oggi, quella domanda la pone con grande chiarezza: che cosa resta davvero internazionale nel Porto Franco Internazionale di Trieste?

 

 

 

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